2.张晓明:《责任认定书的可诉性研究》,载微信公众号“海商法资讯”,2019年9月19日(备注:该文论述详实,可作为理论参考)
观点摘录:
①火灾事故责任认定书与交通事故责任认定书不同,其通常仅调查认定起火原因,而并不直接认定当事人的责任。但是,起火原因确定以后,通常相关当事人的责任也相应的得到确定。
②2005年,《全国人大法工委关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为,可否纳入行政诉讼受案范围的意见》(以下称“法工委意见”)也依据《道路交通安全法》第七十三条指出,作为证据使用的交通事故责任认定书不是具体行政行为,不可提起行政诉讼。
③目前,司法实践中认为责任认定书不可诉主要有以下两种理由:(一)责任认定并非具体行政行为……(二)责任认定书只是诉讼证据……
④《行政复议法》(2017年修订)第六条规定了行政复议的范围,其中并未明确是否可对责任认定书提起复议。虽然该条规定了兜底条款,即可复议的行为还包括“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”,但其明显仅限于具体行政行为。由于《法工委意见》认为责任认定不是具体行政行为,目前对责任认定不服提起行政复议尚存在法律上的障碍。
⑤由此可见,对责任认定书不服的行政救济渠道仅限于复核或重新认定。但是,复核或重新认定程序仅是行政机关的内部程序,并非复议程序,对复核或重新认定结论不服也未规定可以提起行政诉讼。而且,复核或重新认定程序的申请期限与行政复议及行政诉讼规定的期限也相去甚远。
⑥如上所述,责任认定行为是行政机关行使行政职权的一种行为,即使其不属具体行政行为,也显然是一种行政行为。进而言之,其应属行政确认行为。《行政诉讼法》(2017年修订)将可诉范围扩大为广义的“行政行为”后,《法工委意见》相应的也失去了适用的基础。
⑦司法实践中,部分法院即认为责任认定不会实际影响当事人的权利义务从而不予受理该类案件。因此,考察责任认定书是否可诉的重要标准即为其是否会对行政相对人的权利义务产生实际影响。
⑧责任认定书会对行政相对人的民事责任产生实际影响:司法实践中,无论是在交通事故、火灾事故还是生产安全事故案件中,由于法院并非事故调查专家,其通常会采信行政机关作出的责任认定书并据此确定各方的民事责任。可见,责任认定书明显会对行政相对人的民事责任产生影响。
⑨在(2018)最高法行再127号案中,松滋市发生一起天然气爆炸事故,松滋市政府成立事故调查组作出调查报告认定安徽国汉建设监理咨询有限公司(以下称“国汉公司”)在施工现场存在安全监管缺失,对事故的发生负有责任,建议对其处以人民币12万元的罚款。松滋市政府批复同意事故调查组的责任分析和处理意见,国汉公司对该批复不服提起行政诉讼。一审及二审法院均认为批复是行政机关上下级之间的内部指导行为,不具强制力及可诉性,驳回了国汉公司的起诉。最高人民法院认为批复虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作,但其认定了事故责任,且这种认定具有公定力和约束力,对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响,具有可诉性。最高人民法院虽然在该案中仅认定对事故调查报告所做的批复可诉,但根据该判决的精神,事故调查报告或责任认定书亦对事故责任进行了认定,也应属于可诉范围。希望该案能够起到里程碑式的作用,指导各级法院逐步将责任认定书纳入可诉范围。